最高法案例：行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定
来源：鲁法行谈【裁判要点】行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“（一）、市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）、市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下...
来源：鲁法行谈
【裁判要点】
行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“（一）、市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）、市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“（一）、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。（二）、房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李x，男，1973年7月11日出生，汉族，住山东省xx县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：ＸＸ，女，1966年7月23日出生，汉族，住山东省xx县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省xx县人民政府。住所地：山东省xx县府前街*号。
再审申请人李x、ＸＸ因诉山东省xx县人民政府（以下简称xx县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终865号行政裁定，向本院申请再审。经本院（2016）最高法行申4584号裁定提审后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
李x、ＸＸ向山东省滨州市中级人民法院（以下简称一审法院）起诉称：2011年1月xx县政府决定在县城行政规划区内进行旧城改造，制定颁布了惠发（2011）第1号文件和惠政发第8号《关于印发xx县2011年城市建设及旧城改造实施方案的通知》，相继组织成立了xx县西关片区旧城改造建设指挥部（以下简称西关片区指挥部）、xx县宋家营片区旧城改造建设指挥部等临时机构。申请人所有的房屋位于西关片区指挥部管辖区内，被列入拆迁规划范围，用于xx县御景家园项目商业开发建设。在旧城改造期间，西关片区指挥部和xx县历史文化名城开发建设指挥部（以下简称历史文化名城指挥部）分别制定颁发了《西关片区旧城改造征收与补偿安置方案公示》（以下简称《公示》）和《旧城改造公告》（以下简称《公告》）。因拆迁补偿标准违背和脱离了市场价格，双方就补偿问题未达成协议，在没有告知原告，无任何拆迁文书等相关法定文书的情况下，xx县政府组织工作人员利用大型挖掘机将申请人的十二间房屋违法拆除，屋内许多生活用品及贵重物品被掩埋，给原告造成重大损失。故请求：1.撤销西关片区指挥部的《公示》；2.撤销历史文化名城指挥部的《公告》；3.确认xx县政府强制拆除房屋的行为违法，赔偿申请人房屋及财物损失100万元。
一审法院查明，西关片区指挥部于2014年6月14日发布《公示》，历史文化名城指挥部于2014年9月18日发布《公告》，上述两文件均载明西关片区旧城改造范围为：北起西关大街，南至一中宿舍，东起西护城河，西至西关和家胡同、新村东侧第一胡同。李x和ＸＸ系夫妻关系，其居住的房屋位于西关片区指挥部管辖范围内，被列入上述旧城改造规划范围。因对补偿标准有异议，李x、ＸＸ一直未签订安置协议。2015年8月13日，李x、ＸＸ居住的房屋被破坏，李x得知后向公安机关报案，请求公安机关对山东鼎烁房地产开发有限公司有关工作人员以故意毁坏财物罪依法立案侦查，追究参与违法强拆人员故意毁坏财物罪的刑事责任，同时要求赔偿损失，恢复房屋原状。2015年10月13日，李x、ＸＸ提起本案行政诉讼。2015年11月30日，xx县公安局向李x出具惠公刑不立字（2015）00029号《不予立案通知书》，告知李x经审查认为没有犯罪事实发生，不符合立案条件，决定不予立案。
一审法院认为，李x、ＸＸ起诉请求确认xx县政府强制拆除其房屋的行为违法，并要求赔偿损失100万元，但xx县政府辩称未曾实施过上述行为，原告提供的证据亦不能证实xx县政府工作人员曾参与或实施拆除原告房屋的行为，且原告在因房屋受损向公安机关递交的刑事控告状及所作询问笔录中均未明确主张其房屋受损系xx县政府工作人员所为，因此xx县政府并非本案适格被告，原告的起诉不具备法定起诉条件，故裁定驳回李x、ＸＸ的起诉。
李x、ＸＸ不服一审裁定，向山东省高级人民法院（以下简称二审法院）提出上诉。
二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（一）项之规定，原告提起行政诉讼应当有明确的被告和具体的诉讼请求和事实根据，并对其起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，李x、ＸＸ提供的证据不能证明xx县政府的工作人员组织或参与实施了对涉案房屋强制拆除的行为。李x、ＸＸ未能证实xx县政府是本案适格被告，故一审法院认定其起诉不具备法定起诉条件并无不当。关于一审法院依xx县政府申请调取证据是否合法的问题。一审法院依xx县政府申请调取证据并非为证明其作出强制拆除行为的合法性，而是为查明xx县政府是否作出被诉强制拆除行为等案件事实，因此李x、ＸＸ主张一审法院调取证据程序违法不能成立。故裁定驳回上诉、维持原裁定。
李x、ＸＸ向本院申请再审称：（一）其提起本案诉讼符合法定的起诉条件，一审法院应当进行审理，作出驳回起诉裁定书违法；（二）二审裁定认定事实错误。一审期间被申请人的负责人既未出庭应诉，也没有委托相应的工作人员出庭应诉，出庭的系xx县房地产管理局的工作人员。被申请人在一审开庭审理期间，向法庭提出调查取证的申请已经违反应当在举证期限内提出申请的规定，一审法院为被申请人调取证据违反法定程序，且该证据没有经过法庭质证，不能够作为定案的依据；（三）二审裁定适用法律错误，法院仅仅从施工人员是否系xx县政府的工作人员的角度评判被告的适格问题，没有从xx县政府组织西关片区旧城改造的角度去认定适格被告，更没有根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定去认定被申请人在组织旧房改造过程中导致申请人房屋被强行拆迁的事实是错误的；请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，一、二审法院均是以李x、ＸＸ提供的证据不能证明xx县政府组织或实施了对涉案房屋强制拆除的行为为由，认为xx县政府并非本案适格被告，进而裁定驳回起诉。故本案的争议焦点为，被申请人是否为本案被诉行政强制行为的主体。
行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“（一）、市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）、市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“（一）、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。（二）、房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。
本案被诉强制拆除房屋行为发生于2015年8月13日，再审申请人作为被征收人事先没有与征收人达成补偿安置协议，也无证据证明征收人已经作出强制拆除决定，故本案被诉强拆行为属于事实行为。经调取本案一、二审卷宗查明，再审申请人曾向一审法院提交西关片区指挥部发布的《公示》、历史文化名城指挥部发布的《公告》、西关片区指挥部制作的《孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表》、《xx县孙武镇房屋征收补偿分户估价明细表》、拆除房屋的照片等。再审申请人的涉案房屋位于上述《公示》与《公告》的征收范围内。上述两个指挥部均为行政机关为了旧城改造项目专门设立的临时机构。一审开庭审理中，xx县政府认可上述《公示》、《公告》及《孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表》的真实性，仅就实施主体问题予以否认。再审被申请人在一审中提交的七份《西关片区旧城改造住宅房屋征收补偿安置协议书》亦表明，西关片区旧城改造项目是按照该县城市总体规划进行的房屋征收，虽然该协议的签订主体为鼓楼街居民委员会与各被征收人，但xx县政府作为征收部门在备案栏加盖了政府公章。上述证据均可以证明，涉案房屋位于征收及旧城改造范围内，被征收人未与征收人达成补偿安置协议，涉案房屋的强制拆除行为与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性。
至于实施本案被诉行政强制行为的主体，虽然再审申请人曾向公安机关报案称涉案房屋系被山东鼎烁房地产开发有限公司的人员故意毁坏，但公安机关作出的《不予立案通知书》说明不存在刑事犯罪。一、二审法院在未查明该公司是否为相关用地单位、是否受行政机关委托的情况下，以被申请人否认实施被诉强拆行为为由，将举证责任分配由再审申请人负担，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定。该款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据材料。”李x、ＸＸ起诉时向一审法院提交的证据，可以初步证明xx县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由xx县政府承担。在xx县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。
综上，一、二审裁定驳回李x、ＸＸ的起诉确有错误。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销山东省滨州市中级人民法院（2015）滨中行初字第15号行政裁定书；
二、撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终865号行政裁定书；
三、指令山东省滨州市中级人民法院继续审理本案。
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